上述三点导致一个堪忧的后果，即政治市场上的信息存在高度的替代可能——本应多样化的信息被政府青睐的信息替代。

我国兼职代表制存在的种种缺陷引起了人们关于代表专职化问题的大讨论。实践中代表的提案行为不尽规范，代表议案的质量不尽如人意。

目前，将提案权理解为权利是一种普遍认识，如现行宪法学教科书多将其归人人大代表的权利范畴进行阐述。这种有限性更是加大了对议案质量的要求。而1958年至1961年，代表提交议案仅40件。《全国人民代表大会议事规则》第50条规定：代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。还意味着监督与考核，一种他律的压力必然敦促代表行使提案权更加谨慎、严肃。

能够管好一个乡，就能够管好一个县的事情。[19]参见王伊景：《中国人大代表》，中国民主法制出版社2000年版，第95页。当然，这与美国的法律体系有关，而且行政机关在实践中确实发布了许多的指南、通告、备记录、解释性规则、政策声明与立法性规则，用以限制自身的裁量权，[39]当行政机关违反这些自我拘束的措施之时，由于法院一直难以在立法性规则与非立法性规则之间作出明确界定，由此展开的救济措施似乎也不令人满意。

虽然我国《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》62条第2款规定人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件，最高人民法院也认为：这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。同时，交警也认为：判决撤销扣分更无法律依据，因为扣分是一种管理制度而不是行政行为。[34]See Peter Raven-Hansen, Regulatory Estoppel: When Agencies Break Their Own Laws，64 Tex. L. Rev. 1，2-3（1985 [35]332 U. S. 380（1947）． [36]Id. at 385. [37]450 U. S. 785（1981）． [38]Morton v. Ruiz, 415 U. S. 199，235（1974）． [39]See Peter L. Strauss, Publication Rules in the Rulemaking Spectrum: Assuring Proper Respect for an Essential Element, 53 Ad-min. L. Rev. 803，804 （2001）。正如学者所言：行政机关必须在授权法的范围内提供约束裁量的基准。

[40]然而，可以肯定的是立法性规则如果存在自我拘束的措施，那么它就要受到阿卡迪原则的约束。通过自我拘束措施，行政机关将政策得以成文化。

[54]参见秦平：《执法手册—让依法行政更有操作性》，《法制日报》2010年9月24日。在诸多的理论中，有关行政裁量的自我拘束问题对于中国当下行政法治建设具有积极的参考意义。但是由于美国国会与法院对于行政机关的监督力度较大，表现为国会可以通过新法，从而改变行政机关的进路。与阿卡迪案一样，在本案中，联邦最高法院要求行政机关必须遵守自己制定的规则，小麦粮食保险规制拘束所有依据联邦粮食保险法的行为，无论其是否知晓规则内容是什么或者因不知情而遇到的麻烦情况。

于是，判决对律师罚款80元，对违法行为不再扣分。这个时期也迎来了阿卡迪原则的最好时光，即United States v. Nixon案。第五，与美国不同，中国类似的案件经常体现出上下级行政机关在裁量基准制定过程中的冲突，下级行政机关是听从上级行政机关的措施还是以自己的措施为主？如某人赌博被当地派出所抓获，执勤民警根据浙江省公安厅《关于对扰乱公共秩序等五类常见违反治安管理行为法律适用问题的意见》这一裁量基准对赌博人作出没收全部赌资、行政拘留五天的行政处罚（该意见规定对赌博行为可以实施行政拘留处罚的基准点为赌资500元，赌博人的赌资为2000元），而根据浙江省金华市公安局《盗窃、赌博违法行为处罚裁量基准》，对赌博行为可以进行行政拘留处罚的基准点为赌资3000元，赌博人认为当地派出所应当据金华市公安局的裁量基准，而不是浙江省公安厅制定的裁量基准处罚。[6]例如行政机关会颁布实施指南与规定额外的程序，而相关的法律并没有要求行政机关提供那样的规范与程序。

一审法院以适用规范性文件为依据变更上诉人适用法律规定作出的处罚内容于法无据，违背了《行政诉讼法》52条第1款的规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。其上诉理由如下：文山县2006年因交通事故死亡57人，其中省道210线上就死亡了25人。

[44]作为事后的监督手段，阿卡迪原则允许法院事后审查并拒绝行政机关因创立行政规则而有损所产生的期待的行政决定。（二）阿卡迪原则10年发展期：避让主义 从20世纪50年代至60年代10年的发展来看，有许多的案件值得关注。

但问题在于，美国的行政机关会首先完成法定任务之后，才去主动拘束自己。面对前述阿卡迪原则影响渐弱的情况，哥伦比亚大学法学院托马斯•莫瑞尔（Thomas W.Merrill）提出了阿卡迪原则存在事前、事后两种功效，特别是事前功效有益于行政裁量自我拘束的实现。[41] 三、义务来源与分析框架 （一）义务来源与功效 行政机关遵守它们规则的义务主要来源于联邦《行政程序法》与宪法上正当程序条款（当行政机关违反自己的程序性规则时，也即违背了正当程序），如在前述的United States v. Caceres案中，法院指出行政机关违反了自己的规则，就是与法律不一致，因此违反了阿卡迪原则。50元的诉讼费双方各付25元。目前中国一方面制定和实施裁量基准大行其道，特别强调行政自制，[57]但另一方面人民法院却并无对待裁量基准的一致性态度，可能的结果是使自制目标落空，对此应该加以警惕。John F. Man-ping, Nonlegislative Rules, 72 Geo. Wash. L. Rev. 893，931 （2004）． [44]See Thomas W. Merrill, The Accardi Principle, 74 Geo. Wash. L. Rev. 569，612 （2005-2006）． [45]See Thomas W. Merrill, The Accardi Principle, 74 Geo. Wash. L. Rev. 569，613 （2005-2006）． [46]See Elizabeth Magill, Agency Self-Regulation, 77 Geo. Wash. L. Rev. 859 （2008-2009）． [47]See Richard J. Pierce, Rulemaking and the Administrative Procedure Act, 32 Tulsa L. J. 185（1996）。

Paralyzed Veterans of Am. v. D. C. A-rena L. P.，117 F. 3d 579，586-87（D. C. Cir. 1997）． [17]347 U. S. 260（1954）． [18]284 U. S. 370（1932）． [19]See Thomas W. Merrill, The Accardi Principle, 74 Geo. Wash. L. Rev. 569，571 （2005-2006）． [20]Arizona Grocery, 284 U. S. at 386. [21]See Thomas W. Merrill, Rethinking Article I, Section 1：From Nondelegation to Exclusive Delegation, 104 Colum. L. Rev.2097，2099 （2004）． [22]See Thomas W.Merrill,The Accardi Principle, 74 Geo.Wash. L. Rev.569, 573-74（2005-2006）. [23]326 U. S. 135（1945）． [24]United States ex rel. Accardi v. Shaughnessy, 347 U. S. 260, 262（1954）． [25]354 U. S. 363（1957）． [26]359 U. S. 535（1959）． [27]See Jerry L. Mashaw, Greed, Chao, and Governance: Using Public Choice to Improve Public Law, Yale University Press, 1997，pp. 6-25。[58]如此，可能导致行政裁量的自我拘束由此失去了自愿的性质，而同时，如果裁量过于僵化、裁量过细，执法者的作用又何在（法律是无法替代道德的）？同时，既然自愿情形如此之多，可否将自我拘束转换为法定义务？[59]同时，更具启迪意义的是，一个行政机关自身制定的规则之间的关系、替代立法性规则的规则之性质如何等，均值得中国重点关注。

[3]Lisa Schultz Bressman, Beyond Accountability: Arbitrariness and Legitimacy in the Administrative State, 78 N. Y. U. L. Rev.461，533 （2003）． [4]最为经典的作品，中文文献可参见[美]肯尼斯•卡尔普•戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版。作为事前激励的手段，阿卡迪原则允许人们对行政机关不同的行为产生不同程度的期待。

经过一系列的听证，司法部长发现阿卡迪的名字列于不受欢迎的名单之中，于是该部的移民申诉委员会对于驱逐中止的要求予以否决。[19]当时联邦州际商业委员会（the Interstate Commerce Commission, ICC）将两条线路的运费与赔付标准调整为相同的价格，联邦最高法院认为关于赔付的命令无效，因为行政机关忽略了自己以前颁布的规则。

甚至学者提出要重构阿卡迪原则，其中重要的元素就是区分立法性规则与非立法性规则，并特别提及到了American MiningCong. v. Mine Safety ＆ Health Admin．案。[3]对此，美国学者进行了广泛的探讨，试图弥补拘束行政裁量的不足、发挥行政裁量的积极功效。[4]除此之外，进一步的研究则集中关注于行政裁量的自我拘束（self-regulation）及其效力层面之上。也就是说自我拘束，如无相应的监督机制亦会产生问题。

一审法院的判决就是最显失公平的，因为文山县交警一直对超速行驶实施上限处罚。在该案中，云南省公安厅制定了《云南省道路交通安全违法行为罚款处罚标准暂行规定》，但是文山县交警大队并没有执行。

[55] 这是中国语境下对待行政机关裁量自我拘束的典型案例之一，文山县公安局交警大队在有裁量基准的况下，作出逃脱裁量基准的处罚决定。据此，依法予以纠正：周文明的诉讼请求缺乏相关证据，不能证明交警对其实施行政处罚事实不清及程序违法的事实，形不成证据链条。

之所以将这一时期称为避让主义，是因为多数案件与个人权利保障有关，法官虽然同情这些原告，但也并不愿意因宪法原因而推翻被告的决定，那么此时阿卡迪原则就成为了一种避让性的原则，法院技术性地将案件发回，从而不去引发宪法上的争议。例如，法律授权行政机关阻止不公正或者欺骗性的行为，[8]对此，行政机关会结合个案进行判断，但是如果通过自我拘束的方式，行政机关可以提前告诉人们什么是不公正或者欺骗性的行为。

弗兰克福特大法官主笔的意见推翻了该州高级法院的决定，后者曾认定地方官员的错误解释可以作为政府不执行其规则的借口。如前分析，对于立法性规则而言，因为它们具有法律的特征，此时，行政机关有义务予以遵守。[30] 在United States v. Caceres案中，[31]Caceres的声音被录于一个隐密的录音设置中，提交到国内税务署作为贿赂的证据，但问题是这种证据方式违反了国内税务署的指南，法官们因此拒绝采信。根据司法部的规则，移民申诉委员会行使裁量权并独立作出决定，而在本案中，而由于司法部长的介入导致对特定的个人产生了偏见，因而也侵犯了正当程序。

[56]高春燕：《行政许可裁量基准研究》，朱新力主编：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》，法律出版社2007年版，第200页。[52]See William Funk, A Primer on Nonlegislative Rules, 54 Admin. L. Rev. 1327 （2001）． [53]参见《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。

行政机关即使有逃逸自我拘束措施的可能，但法院应当进行实质性审查。[21]其次，法院指出州际商业委员会在行使授权立法时，无权使立法具有追溯力。

一般而言，对于上下级行政机关之间仅存在业务指导关系的而言，或仅规定只适用于本行政机关，或明确承认下级行政机关有权另行制定裁量基准，下级行政机关可以自行决定。（3）行政机关是否在明确地运用普遍的立法权力。